O conceito de caverna, do ponto de vista legal e técnico, é amplo. A legislação brasileira considera como cavidade natural subterrânea todo espaço formado por processos naturais, acessível ao ser humano, independentemente de tamanho, tipo de rocha ou denominação popular, incluindo grutas, abismos, lapas e furnas, além do ambiente e dos elementos biológicos e geológicos associados. 

Essas cavernas podem se formar em diferentes tipos de rocha. As mais conhecidas são as cavernas cársticas, desenvolvidas em calcário e dolomito, mas o Brasil também possui cavidades em quartzito, arenito, rochas ígneas e formações ferríferas. Cada uma apresenta características próprias de biodiversidade, hidrologia, estabilidade e relevância científica. 

A importância da preservação das cavernas vai muito além da paisagem subterrânea. Esses ambientes abrigam espécies altamente especializadas, registros paleoclimáticos, vestígios arqueológicos e sistemas hídricos sensíveis. “Quanto mais elevado o grau de relevância espeleológica, maior tende a ser a complexidade ambiental da cavidade, o que exige cuidados técnicos proporcionais no planejamento das atividades próximas”, ressalta Erundino. 

Para orientar a gestão desse patrimônio, a legislação brasileira classifica as cavernas segundo seu grau de relevância – máxima, alta, média ou baixa – com base em atributos físicos, biológicos, geológicos, hidrológicos, históricos e culturais. Essa classificação é essencial para definir os limites de intervenção e as medidas de preservação exigidas em cada projeto. 

É nesse contexto que o licenciamento ambiental se torna um instrumento central. Empreendimentos minerários em áreas com potencial espeleológico são obrigados a realizar estudos prévios detalhados, monitorar cavernas ao longo de toda a vida útil do projeto e adotar medidas de mitigação, compensação e preservação, sempre sob acompanhamento dos órgãos ambientais. 

Esse modelo convive hoje com discussões em curso sobre sua aplicação prática. Temas como critérios de relevância, delimitação de áreas de influência e mecanismos de compensação ainda são objeto de ajustes e interpretações técnicas, que fazem parte da gestão ambiental de atividades realizadas em áreas com ocorrência de cavidades. 

Apesar dos desafios, o setor mineral segue como um dos principais vetores de conhecimento sobre o patrimônio subterrâneo brasileiro. Estudos vinculados ao licenciamento ambiental respondem hoje pela maior parte das descobertas, mapeamentos e séries históricas de monitoramento de cavernas, especialmente em regiões remotas e pouco estudadas. 

Ao integrar ciência, gestão ambiental e atividade produtiva, a mineração contribui não apenas para revelar cavernas antes desconhecidas, mas também para estruturar estratégias concretas de proteção. “É plenamente possível conciliar a viabilidade econômica dos projetos com a preservação do patrimônio espeleológico, desde que haja planejamento adequado e investimento em estudos e tecnologias de controle”, diz Erundino. 

O licenciamento em cavidades e o desafio regulatório que ainda trava decisões 

O licenciamento de empreendimentos em áreas com cavidades naturais ocorre conforme as normas atuais, enquanto o marco regulatório passa por processo de consolidação 

O licenciamento ambiental em áreas com ocorrência de cavidades naturais atravessa, no Brasil, um momento de transição normativa que afeta a previsibilidade de projetos minerários e de infraestrutura. O tema ganhou destaque após as alterações promovidas pelo Decreto nº 10.935/2022 e a posterior suspensão, pelo Supremo Tribunal Federal (STF), de parte de seus dispositivos. 

Na prática, o sistema jurídico atualmente em vigor resulta da convivência de normas de diferentes períodos. Com a decisão liminar do STF na ADPF nº 935, dispositivos do Decreto nº 10.935/2022 deixaram de produzir efeitos, enquanto regras do Decreto nº 99.556/1990, anteriormente revogadas, voltaram a ser aplicadas. 

Trata-se então de um arranjo reconhecidamente transitório. “Inexiste, atualmente, um cenário de segurança jurídica robusta para o setor”, avalia Eduardo Xavier, advogado especialista em regulação ambiental e direito minerário, sócio do Xavier Vasconcelos Advogados, em entrevista ao Radar Mineração.

Embora parte do decreto mais recente permaneça válida, a ausência de uma decisão definitiva do Supremo mantém o debate regulatório em aberto. “Há processo em curso perante o STF, permanecendo pendente decisão definitiva acerca da constitucionalidade dos dispositivos do Decreto nº 10.935/2022”, afirma Xavier. Até que haja uma decisão definitiva, o licenciamento segue apoiado em um marco híbrido, cuja aplicação depende de análises técnicas caso a caso. 

Nesse contexto, um dos principais pontos de atenção está nos critérios de definição do grau de relevância das cavidades naturais. A legislação brasileira adota a classificação de relevância máxima, alta, média ou baixa, mas o modo como os diferentes atributos são combinados ainda é objeto de discussão técnica no âmbito do licenciamento ambiental.  

Para o diretor de Assuntos Minerários do Instituto Brasileiro de Mineração (Ibram), Júlio Nery, “é importante haver critérios mais claros e uma composição de atributos mais objetiva; não pode ser um único atributo isolado que defina a relevância [das cavidades naturais]”. 

“O arranjo mais adequado é aquele em que a norma define objetivos e bens jurídicos, permitindo que os órgãos reguladores atualizem os instrumentos técnicos de forma dinâmica”, complementa Xavier. 

Esse modelo, segundo o especialista, já encontra respaldo no ordenamento jurídico brasileiro, com o uso de mecanismos como análise de impacto regulatório, consultas públicas e avaliação de resultados, previstos na Lei nº 13.848/2019 e no Decreto nº 10.411/2020. Em áreas como a espeleologia, em que novas descobertas e metodologias são frequentes, essa flexibilidade é fundamental. 

Enquanto isso, os órgãos ambientais seguem analisando estudos cada vez mais sofisticados nos processos de licenciamento. Modelagens tridimensionais, monitoramento espeleológico contínuo, estudos sismográficos e diagnósticos estruturais avançados são atualmente aceitos e incorporados às análises técnicas. 

Sobre esse ponto, Nery ressalta que “o debate não está na aceitação das tecnologias, mas em como os dados produzidos por esses estudos são utilizados para fundamentar decisões regulatórias”. 

Outro aspecto observado pelo setor é o impacto da indefinição normativa sobre o planejamento de longo prazo. Projetos minerários exigem investimentos elevados e horizontes extensos de maturação. “A mineração é uma atividade de longo prazo, e a previsibilidade regulatória é fundamental para decisões que envolvem décadas de planejamento”, afirma o diretor do Ibram, ao comentar os efeitos do atual cenário sobre a gestão dos empreendimentos.

Em entrevista ao Radar Mineração no ano passado, o então presidente do Ibram, Raul Jungmann, falecido em janeiro deste ano, havia afirmado que “a não decisão é mais prejudicial que uma decisão”, atacando o imobilismo do governo que trava o setor e coloca em risco bilhões em investimentos. Sem respaldo jurídico, mineradoras deixam de operar em importantes áreas de exploração.

Apesar do contexto de transição, há consenso entre especialistas de que eventuais ajustes devem ocorrer dentro do marco regulatório vigente, com respeito às decisões judiciais em curso. Enquanto isso, o licenciamento em áreas com cavidades continua sendo conduzido com base nas normas em vigor, nos critérios técnicos aplicáveis e na atuação dos órgãos ambientais, enquanto se busca a consolidação de um marco regulatório mais estável e coerente. 

* Especial para o Radar Mineração.